Målstyrning-vad är det egentligen vid närmare eftertanke?

Alla har väl gått en kurs i målstyrning? Målen ska vara enkla och tydliga så att man kan följa upp och utvärdera, om och hur man nått desamma. Med målstyrning blir världen enklare, och ju mer mätbar tillvaron är, desto enklare tycks det kunna vara att fungera som chef i en sådan verklighet. Men skenet bedrar för det mesta. Det visar sig ofta i ett senare skede att allt inte var så enkelt.

Det är mycket vanligt att vi pratar om målstyrning och mål. Det är nästan som om det alltid funnits och är en naturlig del av vårt sätt att tänka. Den här artikeln är en ansats att placera målstyrning i ett sammanhang och visa på att målstyrning är något som är riktigt svårt, men som rätt hanterat, kan vara ett strukturellt verktyg för att hålla ordning i en komplex och inte alltid så överskådlig verklighet.

I skolans värld dök målstyrning upp under70-talet. Man ställde då målstyrning mot det då rådande paradigmet som hette regelstyrning. Målstyrning var lösningen och det som höjdes som det nya, medan regelstyrningen var det som man vill minska eller till och med få bort. För tydlighets skull ställde man det ena mot det andra som kontrast.

Skolan hade då ett mycket omfattande regelverk med åtskilliga hyllmeter i omfång. Flexibiliteten var inte den bästa och kostnaderna som redan var höga, såg ut att bli än högre.

Man började då fundera över hur man skulle kunna fungera som en mindre organisation i allt det stora. Verktyget för det hette decentralisering och målstyrning. Ett talesätt var att ”decentralisering utan centralisering, är abdikering”. Med det menades att man om man decentraliserade och på så vis förde ut makt och befogenheter i organisationen, skulle någon form av centraliserad styrning vara kvar så att man inte tappade greppet. Verktyget var management by objectives, MBO. Att styra genom mål.

I skolan är steget mellan läroplanerna Lgr 69 och Lgr 80, också övergången från en regelstyrd skola till en målstyrd. Ytterligre förfinad i LPO94 som kom senare efter en omfattande avreglering och det vi kallar kommunaliseringen av skolan.

Lgr 69, var en inte alltför tjock bok, men desto större i omfattning med alla bilagor eller suppement som de hette. Det fanns supplement för varje ämne och även för vissa tematiska aspekter av undervisning och fyllde ett hyllplan.

Med Lgr80, kom målstyrningen. En tunnare bok utan bilagor, till en början. Med tiden kom s.k. ”kommentarmaterial” som skulle förklara lite mer om hur man egentligen hade menat. Viss likhet fanns till de tidigare supplementen, och det var fortfarande det stora statliga verket som skrev, Skolöverstyrelsen. Från en bok motsvarande bredden av tummen fylldes hyllplanet återigen.

Sedan kom LPO94. Skolan hade gått till kommunerna. Skolöverstyrelsen, SÖ,lades ner eftersom verket inte gick att reformera. De var så fast i sitt beteende. Skolverket var det nya och som hela tiden sa till de frågande kommunerna, att de inte ville tala om hur de nya huvudmännen skulle agera. Det skulle man komma på själv. Med tiden kom dock fler skrifter som kallades ”allmänna råd”, som inte var lagar men som man var tvungen att följa om man inte kom på ett bättre sätt själv, vilket man måste kunna leda i bevis. Med tiden kom även Myndigheten för skolutveckling som sedan lades ner. Så förde man över tillsynen från Skolverket till nya Skolinspektionen.

Under denna tidsperiod inträffar också annat. Vi börjar tala om NPM, New Public Management, en form av styrning som tas från näringslivets vinstdrivande företagande, in i de Weberska* byråkratkorridorerna. Allt fler yrken skapas och som ofta handlar om att kontrollera verksamheten, något som skulle kunna kallas managmentbyråkrati**. Skolkontoren växer trots att man sedan tidigare lagt ut allt arbete med personal- och ekonominadministration på skolorna.

Det står också klart att det inte gick så bra. Resultaten i internationella jämförelser sjönk.

Det vore fel att påstå att allt detta beror av övergång till målstyrning. Men vi kan på goda grunder säga att det inte är så enkelt med målstyrning. Vi kan nog säga att flera goda ansatser till målstyrning inte har fungerat som tänkt.

Redan på 90-talet fanns kritiker av den till synes förenklade målstyrningsdiskussionen. Per Dalin, som författade en mäktig metastudie av skolforskning, och kanske var den tidens John Hattie, dock inte med samma profet-status i svensk skolförvaltning, menade att vi inte var så måstyrda till vårt väsen. Det är inte så att vi skriver in mål i kalendrar. Snarare är det aktiviteter som fyller vår tid mer än mål.

Ett alternativt sätt att se målstyrning och alla andra former av styrning, är att konstatera att det ena inte står emot det andra, utan att en strategi för styrning kan komplettera en annan. Av min ansats till historieskrivning framgår att det ena tycks föda det andra. Även om man i retoriken vill styra med mål, behöver man inte ta bort alla regler eller ställa dessa strategier mot varandra. Man kan se målstyrning och regelstyrning som två motsatta strategier på en skala mellan svart och vitt, och som utgör blandningar i form av nyanser i grått. Den ena eller andra är inte rätt eller fel, utan mer ett val utifrån ett dilemma. Svaret på dilemmat är en positionell avvägning mellan graden av regler i form av direkta instruktioner ”gör så här”, och en större frihet i val av medel för att uppnå en effekt av det man gör.

Att välja ett större friutrymme för handling i form av mindre direkta instruktioner, förutsätter högre kompetens hos mottagaren, och tvärtom, mer direkta instruktioner förutsätter lägre kompetens hos mottagaren.

Målstyrning kan också ha en funktion att ställa frågan VARFÖR. Om vårt mål är X, varför gör vi som vi gör. I en kompetent grupp av medarbetare kan en sådan diskussion leda till prioriteringar av aktiviteter så att de prestationsmål eller aktiviteter som bedöms vara mer betydande för att uppnå vissa effektmål, väljs framför mindre effektiva metoder.

Detta ska ställas mot exempelvis målstyrning i form av polisens ”blås”. I detta fall är ansatsen att skapa styrning genom enkla och tydligt mätbara mål. Alltså ska polisen ut och göra minst X antal blås med vilket menas alkotester i trafiken. Men för att genomföra X antal blås så visar det sig att ju fler som ”åker dit” minskar möjliga antalet blås då man stoppas upp i processen då man måste köra pesonen till sjukhus för blodprov osv. Alltså genererar målstyrningen att polisen ställer sig på en plats och tid där få åker dit, för att hinna genomföra den mängd ”blås” som sätts upp som godtagbar måluppfyllelse. På så vis blir målet antal blås kontraproduktivt i förhållande till att minska antalet i trafiken som druckit, genom att man står på helt andra platser än där dessa förekommer och där berusade skulle störa ”produktionen”. Det finns många andra exempel på s.k. ”pinnjakter” där man tar ner målen på så enkla och mätbara nivåer så att de blir goda exempel på tydliga och mätbara mål, samtidigt som de i praktiken blir värdelösa.

En konsekvens av sådana misstag är Tillitsdelegationen, som har ett statligt uppdrag att se över formerna för styrning som kännetecknas av mer tillit till de professionella. Detta undanröjer dock inte målstyrningen som strategi, utan mer hur styrning kan utvecklas genom att man utnyttjar kunskapen hos de som ska genomföra mål.

Alla styrstrategier är som verktyg. De passar där de är lämpliga verktyg som fungerar. Men de passar inte där de är olämpliga verktyg. För att kunna avgöra om de passar behöver man veta något om det sammanhang verktyget ska användas.´

Om vi går till skruvmejslar så vet alla att det finns en mängd olika slags skruvar. En spårmejsel fungerar sällan bra för en stjärnskruv. För en stjärnskruv finns olika slags mejslar och i olika storlekar. Alltså måste man ha kompetens för att se dessa skillnader. Om man inte gör det kommer man att dra sönder skruven och den blir som följd kanske omöjlig att lossa.

Om man går tillbaka till exemplet med polisens ”blås” så behöver den som sätter mål ha en systemförståelse för att förstå att enkla blås som mål är kontraproduktivt, och därmed sätta mål på ett annat sätt som gör att polisen mer agerar enligt målsättarens intentioner.

För skolans del var det inte bara målstyrningen som var ledordet då det begav sig. Man pratade om DELTAGANDE målstyrning. Målstyrningen skulle kompletteras av en maktstrategi att om den som var föremål för styrningen var ense med uppdragsgivaren som satte målet, så var sannolikheten för måluppfyllelse större. Men utan dialogen – inget deltagande. Och förs kontroll in som en hypotes att de professionella är korkade, så har man kombinerat det sämsta med målstyrning med det sämsta ur regelstyrning.

Bättre då naturligtvis att det är tvärt om. Det bästa med det bästa. Men det förutsätter att man ska kunna hålla minst två tankar i huvudet samtidigt.

Målstyrning förutsätter rationalitet och är ett strukturverktyg, och passar därefter, så som spårmejseln för spårskruvar. Vill vi påkalla struktur genom rationalitet i en organisation, är målstyrning bra för att fundera om vi verkligen jobbar optimalt i förhållande till våra intentioner i den mån de kan utryckas rationellt genom mål. Men verkligheten är inte alltid så enkel.

Ponera att vi vill att eleverna i högre grad ska nå utbildningsmålen och därför sätter upp ett mål att andelen godkända elever i alla ämnen ska öka, samt att meritvärdet ska bli högre.

Om det stannar vid att man säger så och skriver ner målen och börjar jämföra skolor i tabeller, så kommer troligen resultaten att öka i just dessa avseenden. Men det är inte säkert att kunskaperna också ökar vilket borde vara grunden för de högre betygen. Målen i sig kan också driva fram en tendens hos lärarna att bedöma elevena i högre grad som godkända eller kvalificerade för högre betyg, utan att kunskaperna nödvändigtvis ökar. Det kallas som bekant betygsinflation, vilket kanske i sig bevisar fenomenet.

Man måste samtidigt fundera över sambanden mellan vad skolorna gör för att betygen ska öka, och resultat av det man gör. Om betygen bara ökar för att de ska öka, kanske de också gör det. Det man vill och efterfrågar – blir verklighet.

 

Fotnot: 

*Max Weber förespråkade ett ämbetsmannaideal och kan sägas vara en av den strukturerade byråkratins fäder. I dag ruskar man liv i det som tidigare kanske ansågs som fyrkantigt, oflexibelt och byråkratiskt och lyfter ibland upp just Weber som ett ideal för tjänstemän i offentlig sektor i samband med att man kritiserar fenomen som att lägga ut IT-tjänster på det sätt som Transportstyrelsen agerade, eller Nya Karolinska, eller, ja exemplen är många.

** Managementbyråkrati förekommer som begrepp och som titel på en bok skriven av Patrik Hall, Malmö Högskola, och beskriver fenomenet med att fler och fler kontrollerar arbetet, och är inte del av själva produktionen av tjänster.